Европейский город: каждому кандидату - по шару и ограничения выборного права в 1870-х

ИзбирКом продолжает рубрику «История одесских выборов»

ИзбирКом продолжает рубрику «История одесских выборов», в которой с помощью одесского историка Константина Тиганий знакомит читателей с историей выборов и развития местного самоуправления в Одессе начиная с XVIII века. В этой публикации мы расскажем читателям об избирательном праве представительных органов городского самоуправления согласно Городскому положению 1863 года для Одессы.

Новое Городовое положение

Городовое положение, принятое 16 (28) июня 1870 года, вводило много изменений в общественном городском самоуправлении. Одним из самых принципиальных и важных нововведений в законе стала новая избирательная система. Ее описанию в законе было посвящено два отдельных раздела под названием: Отделение ІІ «Городские избирательные собрания» объемом в 32 статьи и Отделение IV «О порядке изменения должностей и условиях городской общественной службы» объемом в 20 статей, а также несколько отдельных статей, которые не входили в эти разделы.

В Отделении ІІ «Городские избирательные собрания» определялись характер, содержание избирательной системы, условия приобретения активного и пассивного избирательного права, порядок составления и утверждения избирательных списков, процедура голосования, порядок обжалования различных нарушений норм избирательного права и тому подобное.

Право избирать или быть избранным в состав органов городского самоуправления определялось ст.ст. 17 – 22, 35 – 37 Городового положения.

Выборы в органы городского самоуправления, согласно закону, должны проводиться один раз в четыре года.

Право выбирать, по ст. 17 городового положения получали лишь те горожане, которые отвечали следующим требованиям: 1) наличие подданства Российской империи; 2) достижение 25-летнего возраста; 3) владение в пределах города недвижимым имуществом или торговым, или промышленным предприятием, с которого уплачиваются налоги в пользу города; 4) отсутствие долгов по уплате городских налогов.

Избирательного права лишались лица: 1) привлекавшиеся к суду за преступления или проступки, наказанием за которые является лишение или ограничение сословных прав, увольнение от службы; 2) уволенные со службы в течение 3 лет после освобождения; 3) находящиеся под следствием или судом по обвинению в преступлениях по службе; 4) банкроты; 5) священники, которые были лишены духовного сана, а также те, кто был лишен прав своего состояния.

Законом также ограничивалось избирательное право государственных служащих, которые на время выборов выполняли свои служебные обязанности, в частности: губернатора, членов губернского и Городского Присутствий, всех членов городской полиции. Единственным исключением был Городской Голова.

Кроме вышеупомянутого прямого избирательного права, Городским положением также устанавливалось пассивное право голосования через уполномоченных.

В тему Европейский город: реформа, выборы Воронцова и права женщин

Первыми, кто получил это право, были женщины. Им разрешалось передавать свое право избирать отцу, мужу, сыну, зятю, родному брату, даже если они сами не имели недвижимой собственности или торгово-промышленного предприятия в черте города.

Второй категорией лиц, которые получили право передавать свое право избирать, стали малолетние, несовершеннолетние и совершеннолетние (в возрасте от 21 до 25 лет). Они голосовали за опекунов, попечителей или других лиц, которые сами имели право выбирать.

Законом также устанавливались обязательные требования к оформлению доверенности на право голосовать на выборах. Такие поручения оформлялись на обычной, а не на гербовой бумаге, но с обязательным нотариальным заверением. В случае отсутствия в маленьких городах нотариуса, разрешалось проводить заверение в полицейском управлении.

Третьей категорией избирателей, которые получили право голосовать на городских выборах, стали юридические лица. Различные учреждения, компании, общества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимостью, торговыми или промышленными предприятиями и платили с них городские налоги, имели право отправлять на городские выборы для голосования собственного уполномоченного.

Если торговое или промышленное предприятие принадлежало двум или более лицам, то каждый из собственников имел право принимать участие в выборах самостоятельно.

В тему Европейский город: какой была система выборов в Одессе в середине XIX века

Законом также установлены определенные ограничения для тех, кто имел право голосовать: один горожанин не должен был иметь больше 2 голосов – одного за себя, а второго – по поручению.

Право быть избранным на должности городского общественного самоуправления получали все лица, которые имели право выбирать, в том числе и по поручению. Единственным ограничением, установленным законом, было количество гласных нехристиан – оно не должно было превышать одной трети общего числа гласных.

Каждый из горожан, которые имели избирательное право, мог выдвинуть свою кандидатуру на должность гласного самостоятельно или предложить своего кандидата. Законом также разрешалось выбирать гласных из представителей своего сословия, избирательного разряда или любого другого.

Как выбирали в гласные

Механизм проведения выборов в гласные устанавливался отдельной процедурой, которая определялась в ст.ст. 24 – 34, 38 – 47 Городового положения.

Для проведения выборов из горожан, имевших право голоса, согласно ст.ст. 17 – 22 закона, создавались три избирательных собрания, каждое из которых составляло одну треть гласных. Все избиратели вносились в единый список в порядке уменьшения суммы налога, который они платили в пользу города. После этого список делился на три части, которые в законе назывались разрядами или избирательными собраниями. Главным критерием разделения списка было количество уплаченных налогов – одна треть каждого из избирательных собраний.

Законом также разрешалось, по ходатайству Городской Думы на имя министра внутренних дел, в небольших городах создавать два избирательных собрания.

Списки избирателей составлялись городской управой за два месяца до начала выборов. Городская Дума должна была объявить эти списки удобным для нее способом, рассмотреть, внести изменения и дополнения, утвердить их и передать Городской Управе не позднее чем за месяц до проведения выборов.

Во всех трех избирательных собраниях председательствовал Городской Голова, которому помогали от двух до шести помощников от каждого избирательного собрания.

Голосование шарами

Голосование по кандидатам происходило путем тайного голосования шарами. Шары опускались в специальный ящик (урну), разделенный на две половины. Если избиратель голосовал «за» кандидата, он опускал шар в правую часть урны, если «против» – в левую. На каждого кандидата отводился отдельная урна. Проголосовав по одному из кандидатов, избиратель шел к следующей урне. В случае, если кандидатов было больше, чем урн, голосование происходило в несколько этапов по алфавитному принципу – например, сначала голосовали за тех, у кого фамилия начиналась с буквы «А» и до буквы «Н», а затем за тех, у кого фамилия начиналась с буквы «Н» и до буквы «Я».

Избранными в гласные считались кандидаты, которые набрали половину или больше голосов избирателей. Если кандидат не набрал необходимого количества голосов, его вносили в отдельный список, по которому происходило новое голосование. Для избрания на повторном голосовании необходимо было набрать простое большинство голосов.

Результаты голосования отмечались в особом выборном листе, объявлялись избирательному собранию и подписывались Городским Головой. После этого избирательный лист в оригинале передавался в Городскую Управу в течение суток после завершения выборов. На основании результатов, указанных в нем, формировался общий список избранных на выборах гласных.

В тему Европейский город: кто выбирал Одесскую городскую Думу в середине XIX века

Обжалование полученных результатов по кандидатам, процедуре избрания и тому подобное должны были подаваться в виде жалоб в Городскую Управу в течении семи суток со дня завершения выборов.

Жалобы по нарушениям относительно избрания определенного кандидата рассматривала Городская Дума. Жалобы, в которых речь шла о нарушении процедуры голосования, составление списков и т.п, представлялись Городским Головою губернатору, который передавал их для дальнейшего рассмотрения в губернское по городским делам присутствие. В случаях, если изложенные в жалобах факты подтверждались, Городской Думой или губернским по городским делам присутствием выносилось определение об отмене обжалованных результатов и проведения повторных выборов.

В случае отсутствия жалоб в течение семи суток со дня завершения выборов гласные считались избранными и имели право начать выполнять свои обязанности.

Ограничения выборного права

В Отделении IV «О порядке изменения должностей и условиях городской общественной службы» определялись перечень выборных должностей исполнительных органов Городской Думы, порядок избрания и утверждения их на должности, смены должностных лиц, порядок обжалования различных нарушений во время выборов и тому подобное.

Право Городской Думы самостоятельно избирать должностных лиц в собственные исполнительные органы определялось п. 1 ст. 55 Городового положения 1870 г. Перечень таких должностей излагался в ст. 82 Отделения IV закона. К ним принадлежали должности: Городского Головы, членов Городской Управы и городской секретарь.

Право избираться на эти должности получили не только новоизбранные гласные Городской Думы, а вообще все лица, на которых распространялось избирательное право в органы городского общественного самоуправления.

В то же время, ст.ст. 88 – 89 Городового положения устанавливались национально-религиозно-должностные ограничения (или ценз). Так, ст. 88 Городового положения напрямую запрещала евреям избираться или временно исполнять обязанности Городского Головы, а количество членов Городской Управы из нехристиан не должна была превышать одной трети от общего количества.

Статья 89 запрещала избираться в исполнительные органы городского общественного самоуправления лицам, которые находились на службе в церкви или государственных учреждениях, в частности: священнослужителям, председателям и членам судов, прокурорам и их заместителям, чиновникам казны (казначейства). Единственным исключением из этого перечня была должность почетного мирового судьи.

В тему Европейский город: как в Одессе работало Магдебургское право

В то же время ст. 90 Городового положения позволяла государственным служащим занимать должности в городском общественном самоуправлении параллельно с государственной службой по разрешению их начальства.

Такая двойная позиция относительно выборов исполнительных органов городского общественного самоуправления государственных служащих объясняется стремлением правительства создать систему контроля за их деятельностью, с одной стороны, а с другой – стремлением иметь возможность непосредственно вмешиваться в эту деятельность, превращая органы городского общественного самоуправления в органы городского управления.

Важное значение, по мнению российской исследовательницы В.А. Нардовой, имела политическая благонадежность Городских Голов и членов Распорядительной Думы. Именно этим она объясняет наличие в Городском положении ст. 92, которая закрепляла за правительством право утверждать в должности Городского Головы выбранного городом кандидата в столицах – императором, в губернских городах – министром внутренних дел, а в других городах – губернатором.

Выборы Гороодского Головы и Управы

Процедура избрания на должность Городского Головы отдельно, специально не определялась, но ее можно было определить и реконструировать по существующим статьям городового положения.

Кандидат на должность Городского Головы должен был набрать простое большинство голосов. Голосование осуществлялось шарами. Сразу после проведения голосования и подсчета голосов Городская Управа подавала губернатору рапорт о результатах выборов. К нему прилагались избирательное письмо и формулярные списки избранных. Из канцелярии губернатора документы передавались губернскому по городским делам присутствию с целью проверки законности выборов. Выборы могли быть обжалованы любым гласным в семидневный срок. После завершения этого срока губернатор посылал в министерство внутренних дел официальное ходатайство, в котором указывались фамилии всех кандидатов и результаты выборов. К нему обязательно прилагались избирательский письмо и формулярные списки избранных. Министерство внутренних дел проверяло политическую благонадежность избранных Городских Голов с помощью Третьего Отделения. Так, например, в 1877 г. такой проверке было подвергнуто тайного советника Н.А. Новосельского, который занимал должность одесского Городского Головы с 1867 г. и был повторно на нее избран. В ответе на запрос МВД Третье Отделение отметило, что: «в делах канцелярии министра не существует сведений, которые могли бы помешать утверждению тайного советника Н.А. Новосельского на указанной должности».

Членов исполнительного органа городского общественного самоуправления – Городской Управы и городского секретаря избирали гласные Думы среди гласных и всех других желающих, на которых распространялось избирательное право. Кандидат на должность во время голосования шарами должен был набрать простое большинство голосов гласных думы. Если в течение семи дней с момента объявления результатов голосования никто их оспаривать не будет, выборы считались проведенными и кандидат считался избранным. В случае наличия нарушений, жалоб противоречия решались в губернском по городским делам присутствии. Как следствие, результаты выборов могли быть отменены и объявлено о проведении новых выборов на определенную должность.

Новоизбранных членов Городской Управы правительство на должностях не утверждало. Но специально для них было введено дополнительное ограничение («семейный ценз») – одновременно членами Городской Управы не могли быть отец и сын, тесть и зять, родные братья.

Срок службы, на который избирались Городской Голова и члены Городской Управы, определялся законом в четыре года. Половина членов Городской Управы заменялась через каждые два года.

Кандидаты на должности

Новшеством Городового положения 1870 г. было создание института кандидатов на должности. На должности членов Городской Управы избирались заместители под названием «кандидаты», которые должны были выполнять обязанности членов Управы в случае временного или длительного отсутствия, длительной болезни, досрочной отставки. Выборы кандидатов проходили на тех же условиях, как и выборы членов Городской Управы, но уже после избрания последних.

Институт кандидатов не распространялся на гласных думы и Городского Голову. В случае досрочного прекращения гласным выполнения своих обязанностей через длительную болезнь, отсутствие, отставку или смерть его место занимал первый из списка тех, кто набрал недостаточное количество голосов для того, чтобы стать гласным, но более половины голосов избирателей.

Городского Голову на посту заменял член Городской Управы, только в последний из четырех лет его деятельности. Он избирался вместе с новоизбранным Городским Председателем из членов Городской Управы и утверждался губернатором. Если Городской Голова оставлял свою должность более чем за один год до конца срока его деятельности – проходили повторные выборы на оставшиеся время.

Все должностные лица, которые работали в составе Канцелярии Городской Думы, работали по найму. Порядок набора и их количество определялись Городской Думой самостоятельно.

Завершались выборы всех должностных лиц органов городского общественного самоуправления приведением к присяге. Законодательно закреплялось право горожан приносить присягу каждому по собственной вере, а с атеистов просто бралась подписка о честном и добросовестном выполнении своих обязанностей.

Выборы в столицах и городе Одессе

Проведение выборов по Городскому положению 1870 г. в Одессе определялось в императорском указе отдельным пунктом. Для столичных городов – Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы, учитывая, что каждый из них имел свое положение, предлагалось Думам предоставить в течение шести месяцев министру внутренних дел изменения и дополнения тех статей, которые могли бы быть полностью или частично изменены для этих городов.

Учитывая время, которое требовалось для рассмотрения нового Городового положения 1870 г., внесении в него необходимых изменений одесской Городской Думой, указом от 12 ноября 1871. было продлено действие действующего Городового положения для Одессы от 1863 г.

После проведения обсуждения в Думах, согласования с министром внутренних дел и утверждение императором эти изменения и дополнения были приняты в виде закона под названием «Правила о применении городового положения к столицам и городу Одессе» от 20 июня 1872 года.

Наиболее существенным изменением было то, что Городского Голову Санкт-Петербурга и Москвы утверждал на должности сам император, а Городского Голову Одессы – министр внутренних дел (ст. 14). Это должно было подчеркнуть внимание правительства к этим городам, а стало еще одним средством контроля государства за органами самоуправления.

В Одессе не очень спешили с введением нового Городового положения. Строй, установленный в 1863 г., больше отвечал потребностям города, чем закон 1870 г.

Рассмотрение нового городового положения, принятого 16 июня 1870 г., в Одессе состоялся на заседании Одесской Городской Думы 11 декабря 1870 г.. На нем рассматривались отдельные вопросы нового закона: вопрос о формировании состава Городского присутствия, об определении выборного ценза с недвижимого имущества, о выборах в гласные Городской Думы, а также об избирательной системе.

Был рассмотрен вопрос о формировании Городского присутствия. В его состав вошли: председатель – Одесский градоначальник; члены: Одесский Городской Голова, председатель Одесского таможенного округа, прокурор Одесского окружного суда, председатель съезда мировых судей, а также председатель Одесской уездной Земской Управы.

Активную дискуссию вызвало обсуждение в.ст. 17, 37, Городового положения.

Статья 17 нового Городового положения регулировала имущественный ценз, необходимый для участия в деятельности городского самоуправления. При обсуждении этой статьи закона было решено: предоставить избирательное право тем владельцам недвижимости, которые платят налог не менее 10 руб. в год в пользу города или земства с недвижимости. Кроме того, избирательное право было распространено на тех, кто не владеет в городе недвижимостью, но платит сбор в пользу города и земства не менее 10 руб. на год.

Были внесены ограничения избирательных прав для иногородних купцов и мещан, которые не владели в городе недвижимостью. Было также введено ограничение для дворян и почетных горожан. Для получения избирательного права они должны были жить в городе в течение последних 2 лет или в течение этого же срока заниматься в городе торговлей, или оплачивать не менее 10 руб. на год к прибыли города или земства.

В рассмотрении вопроса о предоставлении избирательного права иностранным купцам предложение распространить избирательное право на тех из них, которые имели в городе недвижимость, была отклонена.

Живо обсуждалась ст. 37 закона, которая определяла условия выборов гласных в состав Думы. Комиссия, которая рассматривала новое Городское положение, пришла к выводу, что новая система выборов гласных не пригодна для такого города как Одесса. За одесской системой избиратели получали списки кандидатов за месяц до выборов и могли выбрать в течение этого срока тех, кто, с их точки зрения, должен стать гласным. Новое Городское положение давало только 3 дня на выбор кандидатов в гласные и ограничивало количество кандидатов 24 лицами. Во время голосования, как свидетельствует опыт выборов в Одессе, на выборы появлялась лишь треть избирателей. При этом, как подчеркнула Комиссия, главным образом те, кому была не безразлична судьба города. Окончательная редакция ст. 37 была принята на заседании 14 декабря 1870 г. По ней желающие быть избранными в гласные должны были заявить о своем желании в срок, который определяла Городская Управа. Избиратели же должны были предложить свой список кандидатов в гласные в количестве не более 24 человек. Общий список кандидатов в гласные печатался в местных газетах.

Общественные обсуждения

Оживленная дискуссия началась вокруг обсуждения механизма подачи списков избирателей. Так, § 66 Городового положения для Одессы говорил о том, что избиратели получают вместе с повесткой список лиц которые могут быть избранными в гласные Думы. Каждый избиратель пишет собственный список гласных, а затем ставит свою подпись. Старшина домовладельческого разряда К. Палаузов предложил отменить обязательную подпись под избирательным листком, а избирательные списки писать на специальных бланках, которые должна была выдавать Дума. Необходимость этого нововведения мотивировалась тем, что наличие подписи ограничивало свободу выбора избирателей. Обсуждение этого вопроса было продолжено на следующем заседании 14 декабря 1870 г. К сожалению, это предложение не было принято.

Были подвергнуты редакции ст.ст. 92, 99 и 111 нового Городового положения. В этих статьях было определено, что все привилегии, которые получили губернские города, предоставляются также и Одессе.

В тему Европейский город: первые годы деятельности Одесской городской Думы первой трети ХІХ века

16 августа 1872 г. вышел указ об открытии в обеих столицах и городе Одесса Городских Присутствий. Это означало, что учитывая «Правила о применении Городового положения к столицам и огорода Одессе» в этих городах вводилось Городовое положение 1870 г.

В Одессе получили указ 7 сентября 1872 г., а работу сформировано раньше присутствие стало только 13 января 1873 г.

12 марта 1873 г. присутствием были утверждены избирательные списки, а с 16 апреля по 31 мая 1873. в Одессе состоялись выборы гласных.

26 июня 1873. Городским Головой был избран Н.А. Новосельского, а 9 августа были избраны члены Городской Управы: заместитель Городского Головы Г.Г. Маразли и члены: К. Сикард, А. Бродский, Е. Соловейчик и А. Великанов. Городская Дума поделила канцелярию на пять отделов, каждым из которых руководил один из членов Городской Управы.

Следовательно, предложенная законом от 16 июня 1870 г. избирательная система имела больше недостатков, чем преимуществ.

Среди недостатков можно назвать следующие: наличие имущественного и возрастного цензов; распределение избирателей по принципу размера уплаченного налога (налоговый ценз); процедура голосования не списком (бюллетенем), а шарами (т.е голосование не тайное, а открытое); сложная и дорогая процедура ознакомления избирателей со списками кандидатов; отсутствие опыта проведения выборов и незнание многими избирателями своих избирательных прав и обязанностей.

Достаточно большое количество горожан, которые также платили налоги в пользу города, но не имели в самом городе недвижимого имущества, были лишены права участвовать в выборах.

Малолетние и несовершеннолетние лица, которые получили возможность голосовать по доверенности, вряд ли активно интересовались городскими делами, и в большинстве случаев их голоса или вовсе не принимали участия в выборах или использовались в чьих-либо интересах.

Распределение избирателей по количеству уплаченного в пользу города налогов только создавала дополнительные неудобства во время проведения выборов. Избирателей, которые платили большие по размеру налоги, было значительно меньше, чем избирателей, которые платили небольшие по размеру налоги. Итак, голосование в третьем избирательном собрании проходило значительно дольше и сложнее. А учитывая возможность обжалования результатов голосования – выборы могли продолжаться от нескольких дней до нескольких месяцев.

Сам механизм голосования шарами давал избирателям возможность отдать за своего кандидата более чем один голос, что иногда создавало основания сомневаться в честности и объективности голосования за кандидатов.

Отсутствие ограничения на количество выдвинутых кандидатов на должность гласного создавала дополнительные трудности в информировании избирателей о список претендентов, а проведение самих выборов в будние дни лишало некоторых избирателей вообще возможности воспользоваться своим избирательным правом.

Отдельной группой недостатков можно назвать введение специальных ограничений или цензов. Цензом по национальному происхождению, можно назвать прямой запрет евреям избираться или даже временно исполнять обязанности Городского Головы. Религиозным цензом можно назвать ограничение количества нехристиан в составе исполнительного органа Городской Думы – Городской Управе.

Как положительный, так и отрицательный смысл имел должностной ценз – ограничение права государственных служащих занимать одновременно с государственными должностями должности в органах городского общественного самоуправления. Положительное отделение государственной службы от общественной, нивелировалась закрепленным правом государства разрешать государственным служащим все-таки совмещать государственную и общественную службу. Такая двойная позиция позволяла правительству контролировать в случае политической необходимости деятельность органов городского общественного самоуправления.

Положительными нововведениями стали: предоставление опосредованного избирательного права женщинам; ограничение родственниками по прямой линии работать вместе в исполнительном органе Городской Думы – Городской Управе («семейный ценз»); введение института выборных заместителей членов Городской Управы – «кандидатов»; право Городской Думы самостоятельно формировать городскую канцелярию; демократические требования относительно проведения процедуры приведения к присяге новоизбранных членов Городской Думы.

Проведение городской реформы 1870 г. в Одессе сопровождалось корректировкой Одесской Городской Думой отдельных статей закона, которые непосредственно касались избирательной системы. Часть нормативных положений, которые были уже проработаны на практике, ей удалось сохранить или скорректировать таким образом, что они больше напоминали положения закона от 1863 г.

Несмотря на это, а также на получение Одессой статуса и привилегий губернского города, с внедрением общеимперского Городового положения от 1870 года она утратила особый статус, который давал ей закон от 1863 года.