Остановить реформу уже невозможно, хотя замедлить еще можно, - Ганущак

Директор Института развития территорий, консультант председателя Верховной Рады Украины Юрий Ганущак считает, что говорить о сроках завершения территориальной реформы трудно, однако этот момент наступит вовремя

Директор Института развития территорий, консультант председателя Верховной Рады Украины, экс-нардеп Юрий Ганущак считает, что знаковым в процессе реформы стало включение в процесс местного самоуправления самих субъектов такого реформирования - сельских, поселковых, городских громад, который начался после принятия закона «О добровольном объединении территориальных громад». 

Такое мнение эксперт высказал в своем блоге на портале agropolit.com. "С момента начала активной фазы реформы местного самоуправления прошел год. Хотя реально расчет должен начаться с 1 апреля 2014 года, когда Кабмин утвердил Концепцию реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти. Но знаковым стало включение в процесс реформирования местного самоуправления самих субъектов такого реформирования - сельских, поселковых, городских общин, который начался после принятия закона «О добровольном объединении территориальных общин». Поэтому отсчет все-таки нужно начинать с момента, когда в ЦИК пошли выводы от ОГА о соответствии закона процедур объединения и просьбы назначить выборы в объединенных территориальных общинах", - считает Ганущак.

Мнение эксперта ИзбирКом публикует без купюр.

И это наиболее видимая часть децентрализации - административно-территориальная реформа. Хотя, теоретически формирование пространственной основы является лишь прелюдией для передачи полномочий органам местного самоуправления. Ведь классика построения эффективной власти предусматривает три компонента - полномочия, ресурсы и ответственность. С ресурсами вроде все понятно - бюджетная реформа 2014 предоставила местным бюджетам достаточно мощные финансовые ресурсы. Можно даже сказать - гораздо больше, чем предусмотрено по принципу «деньги следуют за полномочиями». Например, акциз на горюче-смазочные материалы нужно давать только тем городским, сельским, поселковым советам, которые объективно имеют разветвленную сеть дорог, то есть объединенным в соответствии с Перспективным планом территориальным громадам. И налог на прибыль предприятий закреплять за областными бюджетами было некорректно - прогнозные показатели по этим источником доходов не выполняются, тогда как налог на доходы физических лиц демонстрирует устойчивую тенденцию к перевыполнению. 

Закон, который устанавливает ответственность органов местного самоуправления за соблюдением законов, еще не зарегистрирован в Верховной Раде, но уже звучит критика в его адрес. Оно и понятно: кому хочется контроля. И в планы Кремля «вольница» местных князьков полностью вписывается, поэтому следует ожидать бешеного сопротивления установления процедур контроля и ответственности не только от лоббистов ОМС, но и от «пятой колонны».

А вот передача полномочий на местное самоуправление возможно лишь к состоятельным административно-территориальных единиц. Таковы города областного значения и объединены в территориальные громады (ОТГ). Причем, не просто объединены, а именно так, как это определено Перспективным планом формирования способных общин (ПП). Который, согласно закону, принимается областными советами, но утверждается Кабинетом Министров. И который должен готовиться в соответствии с методикой, выполнение которой должно создать такие конфигурации, являются наиболее эффективными с точки зрения использования бюджетных средств, наличия инфраструктуры и опытных кадров.

Правда, с выполнением этой самой Методики возникли проблемы. Прежде всего потому, что начал работать политический фактор - депутаты областных советов начали чувствовать, что и от них что-то зависит, и принялись отмерять будущее административно-территориальное устройство в соответствии со своими интересами. Или блокировать такое решение политических позиций или просто из-за врожденной вредности. Конечно, Кабмин не был склонен выполнять все прихоти местных депутатов, поэтому утверждал только те перспективные общины, которые отвечали Методике. Впрочем, как только стало известно, что формируется 159 новых общин, созрело политическое решение - всех их признать соответствующими ПП. Несмотря на то, что около трети их выглядели слабыми. А в Закарпатской области, где местные депутаты, точнее, их кураторы, оказались особенно упрямыми и не пожелали принимать решение об утверждении перспективного плана области, был применен последний довод правительства - Закон «О государственном бюджете», где с двумя вновь там ОТГ устанавливались прямые межбюджетные отношения, как и с остальными 157-ю, получивших легитимность через ПП.

Как следствие, перспективные планы областей оказались лоскутными - с «дырками», «белыми пятнами», «бубликами». В конце концов, идеальный документ никто и не надеялся получить - все участники процесса - как на местах, так и в центре, должны пройти долгий путь осмысления оптимальной картины админтерустройства. А поскольку, согласно Конституции, у нас должен быть добровольный процесс объединения, то процесс созревания политической, административной и бизнес элиты небыстрым, неравномерным, но неуклонным. 

Кстати, о Конституции. Небольшое дополнение в Переходные положения об особенностях осуществления местного самоуправления в некоторых районах Донецкой и Луганской областей, похоже, похоронило идею скорейшей реформы децентрализации. Даже несмотря на то, что юридический смысл этого самого 18 пункта не создавал проблем для суверенитета Украины, это стало поводом для обвинений в «предательстве» как со стороны «вечных революционеров» так и марионеточных фракций парламента, которые, по своей малочисленности, все-таки имели возможность заблокировать необходимую цифру в 300 голосов. Сейчас вопрос внесения изменений в Конституцию если не заблокирован, благодаря стараниям Конституционного Суда, то отложен до лучших времен. О которых будет сигнализировать одно из событий - резкое ослабление России, что позволит рассматривать указанный выше пункт как жесткое ограничение полномочий самоуправления в ОРДЛО, или продвижение реальных изменений в децентрализации, свидетельствующие об успехе реформы и поощрять депутатов голосовать за конституционные изменения, чтобы оказаться в рядах победителей.

Но вернемся к ходу реформы. В том, что без территориальной трансформации невозможно провести отраслевые реформы, похоже, начинают убеждаться руководители многих министерств. Так, идея опорных школ может найти благоприятную почву только в ОТГ. В районах механистический подход к понижению статуса многих сельских школ вызывает яростное сопротивление. И невозможно определить оптимальную конфигурацию школьных округов. То, что профтехобразование ошибочно передали на финансирование на уровень городов областного значения, вместо областного, как это определено Концепцией, не признает только Минфин. В конце концов, своих ошибок финансовые ведомства всех стран мира никогда не признают. Уездные школы, как результат идеи перед вузовской специализации, могут появиться только после создания тех самых уездов, или по формулировке проекта изменений в Конституцию - большими новыми районами.

В медицине ситуация не лучше. Сомнительное решение многолетней давности по созданию Центров первичной медико-санитарной помощи не улучшило особенно ситуацию в сельской местности. Обременительное бюрократией образования оказалось недееспособным из-за размытости организации управления и ответственности. Оптимальным для оказания первичной помощи может быть опять же уровень ОТГ. А вот предоставление вторичной помощи требует создания госпитальных округов на уровне промежуточном между нынешними районами и областью. Правда, Министерство здравоохранения в течение двух лет упорно не признавало этого факта, утверждая, что децентрализация и организация здравоохранения - вещи несовместимые. «Единый медицинское пространство», «деньги следуют за пациентом» и ряд других лозунгов - как рефрен звучали из уст всех реформаторов. Однако все их потуги глушились в вате бюрократической системы, пробить которую можно только создав различные центры принятия решений, наделив их полномочиями, предоставив соответствующих ресурсов и введя системы контроля. То есть все то, что как раз и предусматривает децентрализация. Возможно, с приходом очередного министра процесс сдвинется с места. И мы будем первой страной в мире, где реформу медицины сделали сами врачи.

Передача на места административных услуг тоже столкнулась с проблемой несовершенства админтерустройства. По классике, ЦНАП должны создаваться на базовом уровне. Однако Минюст, в погоне за показателями, начал их создавать на районном или даже областном уровнях.

Что изменилось за этот год. Отношение к объединениям громад из фазы неприятия перешло в фазу банальной торговли - если уж это неизбежно, то продать свободу дороже. Привилегии бывшим главам немалые - они переходят в статус старост, которые имеют реально больше влияния, но выводятся из-под прокурорского надзора.

Надежды на объединение в количестве, необходимом для того, чтобы соответствовать ПП, мало - для этого нужно уговорить от 5 до 15 сельских советов. Иначе ожидаемая конфета в виде ресурсов (и расходных полномочий, хотя об этом в основном забывают) не появится. В этом году правительство, получив урок неспособности добрых двух десятков объединенных в прошлом году ОТГ выполнять те задачи, которые стоят перед районами и городами областного значения, не будет слишком церемониться - не соответствуете перспективному плану - объединяйтесь, но без получения нового статуса, то есть оставаясь большим сельским советом.

Конечно, это малоутешительно. Поэтому и появился законопроект о порядке присоединения общин, который еще называют «законом о масляном пятне». По нему руководству центральной по ПП громады достаточно сагитировать даже одну ближнюю громаду, чтобы получить статус «состоятельной», которая будет иметь большинство привилегий ОТГ, полностью вписывается в перспективный план. Правда, количество жителей новой громады должно быть все же больше половины от той, что должна быть, согласно тому же плану. Все остальные громады уже не объединяются с созданной, а присоединяются к ней. Очень удобно, особенно для городов областного значения, руководители которых очень не хотят снова идти на вибори.

Теперь о противниках реформы. В партийной палитре их следует разделить на несколько категорий. Первая, ориентированная на протестный электорат. Вторая действует по принципу - если не я, то лавры достанутся нынешней власти, а этого допустить нельзя. И, наконец, третьи - ориентированы на Кремль, который не заинтересован в любой успешной реформи.

Среди административного аппарата объективно не заинтересованы в реформе руководители районных советов, а иногда и РГА. Сюда нужно добавить и добрую половину сельских голов. Некоторым бюджетная децентрализация дала большой финансовый ресурс в виде местных акцизов, другие боятся изменить комфортное положение, рассчитывая дождаться пенсии на своей должности. Но, в отличие от чиновников прошлого года, почти нет тех, кто не знаком с основными идеями реформы. Поэтому оправдать саботаж не удастся.

Свой интерес к политической игре неожиданно проявила Центральная избирательная комиссия, которая решила, что имеет право определять, каким объединенных громадам назначать выборы, а каким - нет. Сомнительные ссылки на Конституцию является плохой отговоркой ее членов, которые хотят блокировкой выборов получить шанс остаться в ЦИК как кандидатуры от опозиции.

Действия недругов коварные, однако ожидаемые - распространение слухов, затягивание процедур рассмотрения вопросов, вброс в парламент законопроектов, которые выхолащивают идеи децентрализации преследуют чисто лоббистские интересы. Последнее проявилось показательно в законопроекте №4355, где за благородными мотивами «отдать землю за пределами населенных пунктов в распоряжение громад» скрытый банальный дерибан этой самой земли. Когда же в качестве альтернативы было предложено заменить «распоряжение» на «управление» землей в соответствии с градостроительной планировочной документации, пыл поборников местного самоуправления угас - возможности бесконтрольного разбазаривания земли при таком подходе значительно уже.

Реформа развивается по своим правилам, в соответствии с жанром. Остановить ее уже невозможно, хотя замедлить еще можно - Рубикон не пройден. Говорить о сроках завершения территориальной реформы трудно, однако можно сказать, что этот момент наступит в срок.

Поддержка проекта «Развитие состоятельности Маразлиевской объединенной территориальной громады Белгород-Днестровского района Одесской области» Одесской областной организации ВОО «Комитет избирателей Украины» осуществляется в рамках программы ЕС «Поддержка реформы местного самоуправления в Украине», которая реализуется Институтом гражданского общества в партнерстве с Фондом Восточная Европа и финансируется Европейским Союзом.